INTERVENTI PROGRAMMATI
Elisabetta Zuanelli
Premessa
Le nozioni di drafting normativo e di linguaggio delle leggi, oggetto del presente seminario, sottendono le nozioni di testo e di comunicazione normativa. Pertanto, svilupperemo queste dimensioni nella prospettiva pragmalinguistica per la quale il linguaggio è visto come parte integrante dell'agire sociale, esso stesso azione sociale (1).
1. Per una pragmatica del testo normativo: testo, atto, macroatto
Ai fini della presente relazione assumiamo che il testo normativo sia l'unità di comunicazione nell'interazione stato-cittadino sotto il profilo dell'esercizio del potere legislativo/normativo e dei diritti e doveri soggettivi e collettivi degli aventi titolo in uno stato di diritto.
(1) Il Presidente della Repubblica
(2) Il Ministro delle Finanze
(3) Il Presidente del Consiglio dei Ministri...
Negli esempi citati (1-3), la forza illocutoria del testo/macro-atto normativo ha un medesimo scopo illocutorio ovvero l'esercizio di poteri, diritti, influenza del soggetto enunciante.
Università di Venezia - Scuola Centrale Tributaria "E. Vanoni" / Ministero delle Finanze.
Su questa premessa, gli obiettivi che si prefigge la presente relazione sono i seguenti:
a) introdurre le nozioni di macro-atto e atto linguistico normativo ponendoli in relazione con il testo normativo;
b) esaminare una possibile tipologia degli atti linguistici del testo/macroatto normativo utilizzando le nozioni di forza illocutoria e scopo illocutorio;
c) analizzare i correlati linguistici/pragmatici del testo al fine di indicare le implicazioni operative dei testi normativi, le ambiguità, le difficoltà e le malformazioni pragmatiche che contengono;
d) trarre indicazioni propositive sotto il profilo pragmatico quali la nozione di fattibilità pragmatico-organizzativa nell'ambito delle "fattibilità"; migliorare la qualità pragmatica del testo normativo; suggerire la predisposizione di schemi di fattibilità e applicabilità organizzativa del testo normativo, sia in via preliminare alla redazione del testo sia in via applicativa concreta;
e) presentare schemi che esemplificano le formulazioni linguistico-pragmatiche dei testi normativi sotto il profilo delle loro implicazioni operative e organizzative, delle ambiguità, oscurità e malformazioni; proporre esempi di griglie di fattibilità organizzativa utili in sede di drafting, costruite per tipologie di destinatari/referenti e implicazioni organizzative del testo normativo; illustrare esempi di schemi operativi per l'Amministrazione e il cittadino ai fini di una puntuale applicazione del testo normativo.
Il correlato pragmatico del testo normativo è un macro-atto normativo ovvero una sequenza interrelata e finalizzata di atti linguistici normativi tendenti a realizzare la forza/scopo illocutorio del testo normativo.
Gli atti linguistici normativi, tuttavia, non coincidono con l'enunciato-frase o periodo poiché rimandano ad un'unità di azione non di enunciazione.
Per una migliore comprensione della discussione che apriremo distingueremo, inoltre, tra destinatario/i del macro-atto normativo, apparentemente coincidente con il cittadino, e referente/i del macro-atto normativo ovvero i soggetti singoli e collettivi implicati dal macro-atto normativo come attori del corso di eventi successivi all' "emanazione" formale del testo stesso. Sotto il profilo pragmatico il testo normativo:
a) pone in essere il/i comportamento/i enunciato/i dall'atto linguistico che lo esprime;
b) modifica in parte un comportamento esistente o già posto in essere da altro testo normativo;
c) annulla un comportamento già posto in essere.
Sotto il profilo dell'azione sociale, dunque, il testo/macro atto normativo modifica lo stato della realtà dando avvio a un corso di eventi (2) ovvero di cambiamenti di stato della realtà nei modi seguenti:
a) richiede ai soggetti enunciati/implicati nel testo stesso di compiere azioni future: esso realizza pertanto atti direttivi;
b) impegna il soggetto enunciante in quanto fonte del potere normativo in un corso di azioni futuro sia attraverso la previsione di attività di normazione e regolamentazione successive sia come conseguenza della cattiva o "infelice" applicazione della norma: realizza, dunque, atti commissivi;
c) impegna se stesso in quanto "voce" del potere normativo circa il valore di verità di enunciati/atti normativi pregressi: realizza, dunque, atti dichiarativi;
d) pone in essere nuovi stati della realtà (istituzione di enti, organismi, autorità) o modalità di comportamenti: esso configura pertanto atti dichiarativi/rappresentativi (3).
Realizza, infine, atti/macroatti cooperativi (4), che si perfezionano solo attraverso la presa d'atto dello scopo illocutorio e della forza illocutoria degli enunciati/atti da parte dei destinatari/referenti implicati.
Talora, il testo normativo attualizza un atto linguistico pragmaticamente mal formato come, ad esempio, quando pone i referenti/destinatari dell'atto direttivo in situazione schizofrenica, contraddittoria nel comportamento implicato, quale la situazione di "doppio vincolo" (5).
Il doppio vincolo, infatti, in quanto doppia ingiunzione a fare e non fare l'azione enunciata (es. "Dalla presente legge e dalle altre disposizioni...") pone il destinatario/referente di fronte ad un'alternativa non risolta.
Pone, cioè, il destinatario nell'alternativa se decidere per una interpretazione che, comunque, contraddice l'altra o le altre possibili.
Il macro-atto normativo si può definire come una sequenza di azioni composite e continue, tipologicamente diverse, finalizzate allo scopo istituzionalmente definibile come esercitivo (verdittivo). Il macro-atto esercitivo ha come oggetto dell'agire sociale l'esercizio di poteri, diritti, influenza, secondo una scala di variabilità della propria forza illocutoria evidente nella formulazione linguistica della stessa.
Vediamo, ad esempio, le seguenti FORMULE ESERCITIVE che realizzano la FORZA ILLOCUTORIA DEL MACROATTO:
(1.1.) Emana il seguente decreto-legge
(1.2.) Emana il seguente regolamento
(1.3.) Promulga la seguente legge
(1.4.) Emana il seguente decreto legislativo
(2.1.) Adotta il seguente regolamento
(2.2.) Il Ministro di grazia e giustizia... Decreta (decreto ministeriale)
(3.1.) Emana la seguente direttiva.
Tuttavia, la stessa forza varia in funzione dei soggetti enuncianti e dei testi normativi enunciati:
| Soggetti enuncianti | Testi normativi enunciati |
| Presidente della Repubblica | |
| Presidente del Consiglio | |
| Ministro ...X | |
| Presidente della Regione |
come è segnalato dalla formulazione linguistica: promulga, emana, adotta, ecc..
Pur tuttavia, l'uso indifferenziato delle formule esercitive non consente una netta distinzione formale della forza esercitiva né sulla base dei tipi di testo normativo (legge, decreto legge, decreto leg.vo, ecc.) né su quella dell'autorità/soggetto enunciante (Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio, Ministro, Presidente della Regione). Ad esempio, la formula emana non consente di qualificare (né pragmaticamente né giuridicamente) in modo immediatamente chiaro il tipo di testo normativo (decreto legge, regolamento, decreto legislativo, direttiva) né il soggetto enunciante (Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio...).
Ne consegue la necessità di una migliore definizione della forza/scopo illocutorio del macro-atto normativo che si raccordi ad una chiara tipologia dei soggetti enuncianti (poteri legislativo-normativi), dei testi normativi enunciati (leggi, decreti legge, regolamenti, ecc.), delle formulazioni linguistiche pragmatiche e giuridiche distintive degli stessi ("promulga", "emana", "adotta", ecc.).
A riprova di ciò, risulta interessante confrontare alcuni tratti che accomunano o differenziano l'azione del promulgare, dell'emanare, dell'adottare, ecc., in funzione delle tre variabili enunciate: scopo illocutorio, tipo di testo, soggetto enunciante.
E1 = promulgare
E2 = emanare
E3 = adottare
F = forza illocutoria
E = macroatto esercitivo
T1, T2, T3... = tipologia testi normativi (Legge, Decreto Legge, Decreto Legislativo...)
E4 = decretare
Il riscontro fatto conferma le osservazioni di merito già svolte.
Occorre una più netta distinzione pragmatico-giuridica in ordine alla forza/scopo illocutorio, al tipo di testo, al soggetto enunciante.
Una volta definiti chiaramente la forza esercitiva e gli scopi illocutori dei macro-atti normativi, occorre chiedersi in che modo il macro-atto si correla al testo normativo. Una risposta sintetica è la seguente: il macroatto realizza le condizioni di appropriatezza pragmatica del testo normativo.
Per apprezzare la definizione, ricordiamo che il testo è definito come una sequenza di frasi coerenti e coese sul piano logico-semantico (6).
Questa definizione non esplicita le condizioni pragmatiche. Essa si perfeziona nella prospettiva pragmatica attraverso l'assegnazione a ciascun enunciato/atto di un punto/scopo illocutorio (illocutionary point) (7) che consiste nel valore d'azione che il soggetto enunciante e il soggetto ricevente associano all'enunciato/atto: "la richiesta d'azione" dall'enunciante al ricevente (ordini, comandi, imposizioni) tipica dei direttivi; "l'impegno di azione futura" dell'enunciante nei confronti del ricevente (attività normativa secondaria, decretazioni, regolamentazioni) tipico dei commissivi; il porre in essere nuovi stati della realtà e nuovi organismi, istituzioni, da parte dell'enunciante rispetto ai riceventi (l'istituzione di un'autorità, commissione, organismo di controllo, modalità di comportamenti, ecc.) tipico degli atti dichiarativi rappresentativi; l' "impegno circa il valore di verità" di enunciati/atti normativi pregressi che è tipico degli atti dichiarativi.
Riassumendo, il macroatto normativo corrisponde alla sequenza di azioni linguistiche realizzate dal testo normativo.
La dimensione pragmatica del linguaggio si identifica nella forza illocutoria normativa, di tipo esercitivo e negli atti linguistici normativi. La tipologia di atti che realizza la forza illocutoria consiste prevalentemente di quattro tipi:
1. atti commissivi;
2. atti direttivi;
3. atti dichiarativi;
4. atti dichiarativi/rappresentativi.
La forza-scopo illocutorio del macro-atto nonché la concatenazione degli scopi/punti illocutori di ciascun atto devono essere chiaramente riconosciuti dai destinatari al fine di porre in essere l'azione sociale che essi implicano.
Schematicamente il macro-atto risulta così definito:
MACRO-ATTO NORMATIVO
La forza illocutoria (F) del testo normativo (T) si può rappresentare come:
F (T) = E
F = forza illocutoria
(T) = testo normativo
E = macro-atto esercitivo
La forza e gli scopi/punti illocutori degli atti linguistici costitutivi del testo normativo si possono rappresentare nel modo seguente:
f (p1) = d
f (p2) = c
f (p3) = dc
f (p4) = dr
dove
f = forza illocutoria/punto illocutorio dell'atto
p1, p2, p3, p4 = contenuti proposizionali dell'atto
d, c, dc, dr = atti direttivo, commissivo, dichiarativo, dichiarativo/rappresentativo.
2. I correlati linguistici dell'atto e del macroatto
Considerati gli intenti applicativi di questo seminario, ritengo utile ora passare ad evidenziare i correlati linguistici/verbali dell'atto e del macroatto.
Nella tradizione che precede queste riflessioni la nozione di atto linguistico dotato di forza illocutoria ovvero l'atto illocutorio (la terminologia è simile ma la trattazione è diversa) coincide con l'esistenza in ogni lingua storico-naturale di verbi performativi che, nella forma standard della prima persona singolare (o plurale) del presente indicativo, pongono in essere le azioni stesse che enunciano: scommetto, giuro, ordino, dichiaro, lascio in eredità, sposo, ecc. (8).
Tuttavia, accanto ai meccanismi linguistici espliciti, l'atto illocutorio si realizza frequentemente in maniera implicita o indiretta.
Vediamo, di seguito, alcune formulazioni indirette o implicite.
La possibilità di individuare, oltre agli esempi citati, le formulazioni linguistiche dirette o indirette, esplicite o implicite dei testi/macroatti normativi consente di verificare il grado di appropriatezza del testo normativo rispetto al macro-atto inteso dal legislatore. Ciò consente al legislatore di verificare se le "intenzioni" dell'intero testo-macroatto e dei singoli atti linguistici normativi sono state correttamente formulate ai fini di un loro chiaro riconoscimento, comprensione, applicazione.
È, dunque, necessario predisporre un'analisi e una tipologia dei meccanismi pragmatici (9) di ogni testo normativo allo scopo di realizzare testi/macroatti normativi ben formati nella fase di drafting e attuabili nella successiva applicazione della norma.
Vediamo, allora, di evidenziare alcuni meccanismi linguistici e le possibili oscurità/difficoltà/ambiguità pragmatiche a livello di macroatto e di atti linguistici normativi.
La forza illocutoria esercitiva si realizza, di norma, attraverso un performativo esplicito alla 3a persona singolare dell'indicativo presente:
FORMULE ESERCITIVE
IP 3a persona indicativo presente: "Il Presidente delle Repubblica" ... emana, promulga; "il Ministro"... adotta
La difficoltà di riconoscimento dello scopo/forza illocutoria può essere risolta in sede di drafting attraverso la scelta di un performativo esplicito e univoco circa la forza illocutoria assegnata all'esercitivo, analizzata attraverso i suoi tratti distintivi. Vediamo, dunque, di proporre una possibile griglia che riassuma alcuni tratti distintivi ricavabili dall'analisi del presente.
FORMULAZIONE ESERCITIVA
promulga 3a persona
emana ind./presente/sing.
adotta
decreta
F (T1, T2, T3, T4) = E1,2,3,4
Veniamo, ora, ad illustrare i correlati linguistici della dimensione pragmatica del testo/macro-atto normativo sotto quattro profili: la formulazione linguistica degli atti linguistici normativi; la resa linguistica delle implicazioni pragmatiche-operative del testo; l'ambiguità pragmatica-operativa; le formulazioni tecniche, difficili e obsolete, ad alto contenuto pragmatico.
2.1. I correlati linguistici della dimensione pragmatica del testo normativo.
Dall'esame di alcuni testi normativi (L. 241/90, D.Leg.vo 39/93, L. 127/97), le formulazioni linguistiche più frequenti per gli atti direttivi paiono essere l'indicativo presente, il passivo, l'impersonale, l'infinito, i modali, l'ellissi del participio passato. Per i commissivi evidenziamo l'uso del passivo alla 3a persona singolare e plurale e l'indicativo presente.
Vediamo, schematicamente, qualche esempio:
I dichiarativi sono segnalati da performativi espliciti, formulati tuttavia al participio passato: "premesso che...", "dato atto che" corrispondenti a "io soggetto enunciante attesto il valore di varietà dell'oggetto premesso".
I dichiarativi-rappresentativi, si affidano, in particolare, all'impersonale e al passivo.
Vediamo qualche esempio:
Alle tipologie di atti linguistici normativi esemplificate, si possono ricondurre altre formulazioni linguistiche con valore pragmatico-operativo.
Ad esempio, sono riconducibili a direttivi alcuni tipi di inciso (II):
"insieme alla comunicazione" con il valore di "è fatto obbligo di inviare la comunicazione"; e, ancora, implicazioni operative generiche (IG) quali: "l'atto deve essere reso disponibile" (ma come? in che modo?), con cui il modale "dare" rende esplicito il direttivo ma non le modalità operative.
Più insidioso è l'uso di modificatori con valore direttivo: es. "Ogni atto notificato" dove il "notificato" presuppone il direttivo "devi notificare".
La difficoltà di riconoscere questi direttivi si aggrava per ambiguità, come nell'esempio in questione dove non è dato intendere se l' "atto notificato" enunciato dall'articolo/comma in questione coincida con la "comunicazione" o addirittura l'atto menzionato nel comma precedente:
Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3, commi 3, 4
comma 3: "Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell'amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest'ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l'atto cui essa si richiama".
comma 4: "in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere."
Infine, segnaliamo le implicazioni operative condizionali (IC), del tipo: "ove non sussistano ragioni di impedimento l'avvio è comunicato".
In questo caso, l'implicazione operativa è: "occorre verificare caso per caso se esistano ragioni di impedimento e agire in maniera diversa, per conseguenza".
Riassumiamo schematicamente quanto discusso:
Veniamo, ora, ad un tipo particolare di malformazione pragmatica.
L'ambiguità pragmatica del teso normativo risulta dai meccanismi seguenti:
Come è dato rilevare dagli esempi, le ambiguità pragmatiche possono essere evitate a monte, nell'operazione di drafting, poiché risulta evidentemente difficile e inopportuno intervenire a valle, dopo l'emanazione del testo normativo stesso.
Tra le modalità stilistiche responsabili di ambiguità segnalo, in particolare, la passivazione congiunta alla spersonalizzazione.
Nel comma 1, art. 1 della L. 241/1990 si legge:
1.1. L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti.
La doppia ambiguità è determinata: dal riferimento spersonalizzato e astratto "l'attività amministrativa persegue" (comma 1) e dall'uso del passivo "straordinarie e motivate esigenze imposte dall'istruttoria" (ovvero "l'istruttoria impone straordinarie e motivate esigenze"). Infatti, l'agente reale è implicitamente richiamato dal verbo impiegato che richiede un soggetto animato e persona: "persegue", "impone".
Il risultato di ciò è l'indecidibilità delle responsabilità e delle azioni implicate sotto il profilo operativo concreto (chi deve decidere o come si decide se l'istruttoria impone...; quali sono gli agenti reali dell'azione amministrativa, ecc.).
Segnalo, da ultimo, le formulazioni linguistiche a forte implicazione pragmatica che risultano comunque di difficile decodificazione.
Incisi, espressioni settoriali del linguaggio amministrativo a forte valenza operativa ("iniziativa di parte", "aggravare il procedimento") e stile nominale ("inizio d'ufficio") sono fenomeni già da tempo segnalati come responsabili di difficoltà di lettura così come l'impiego di formule burocratico-letterarie e dotte di cui abbondano i testi normativi.
Sulla base di quanto ho analizzato, ritengo utile proporre l'elaborazione di liste di controllo della cattiva o buona formazione pragmatica del testo normativo che evitino o riducano l'uso e la produzione "inintenzionale" di malformazioni/oscurità/ambiguità pragmatiche.
A tale conclusione aggiungerei la riflessione finale che deriva dall'analisi dei destinatari/referenti del testo/macroatto normativo.
Propongo, in altri termini, di introdurre la nozione di fattibilità organizzativa del testo normativo, distinguendola dalla più ampia e indefinita fattibilità amministrativa, per indicare le sequenze operative, direttive/commissive, che il testo normativo contiene.
3. I destinatari/referenti del testo normativo
Abbiamo introdotto e discusso le nozioni di atto e macro-atto normativo per analizzare la dimensione pragmatica, di azione che i testi normativi pongono in essere.
È necessario, a questo punto, presentare e motivare la nozione di destinatario/referente del macro-atto normativo con la quale intendiamo il soggetto/i soggetti, persone o istituzioni, rispetto ai quali il testo attiva impegni di azione futura (atti commissivi), richieste di azione (atti direttivi), dichiarazioni di "verità" (atti dichiarativi) e stati della realtà o comportamenti "costitutivi" (atti dichiarativo-rappresentativi).
Come per l'azione, enunciata in maniera esplicita, implicita o indiretta, anche gli interattanti/referenti postulati nel testo normativo non sono sempre espliciti né lo sono l'azione predicata o le modalità operative della stessa.
È dunque necessario portare in emersione i destinatari/referenti del testo/macro-atto normativo in quanto soggetti di azione normativa.
A titolo di esempio generale facciamo riferimento alle LL 241/90 e 127/97.
La legge 241, al Capo I, introduce quale referente/agente "la pubblica amministrazione" (successivamente e alternativamente denominata "le pubbliche amministrazioni" e "l'amministrazione") e quale destinatario/beneficiario dell'azione implicata "il destinatario" (Capo I, 3.4.): "In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere".
Il Capo Il, introduce quali referenti/agenti: le "pubbliche amministrazioni", il "dirigente dell'unità organizzativa", il "dipendente dell'unità organizzativa", il "funzionario preposto all'unità organizzativa" (ma, allora, è responsabile il dirigente o il funzionario preposto all'UO ?), "i soggetti" esplicitati al Capo III ovvero "i soggetti interessati", "i soggetti intervenienti" (?), "i soggetti eventualmente interessati negativamente" nonché il "soggetto" "portatore di interessi pubblici o privati" e "i portatori di interessi diffusi" ovvero "associazioni o comitati".
L'art. 1 della L. 127/97 introduce quali referenti/agenti dell'azione commissiva e direttiva rispettivamente il Governo che "adotta misure" "entro dodici mesi ...", e le "Commissioni parlamentari competenti" (?), cui è fatto dovere, obbligo di esprimersi "entro trenta giorni dalla data di trasmissione" (si suppone del regolamento o dei regolamenti predisposti dal Governo). Da quanto abbiamo evidenziato risulta chiaro che solo un'esplicitazione della mappa dei referenti/agenti del testo normativo consente di individuare gli atti commissivi, direttivi, dichiarativi-rappresentativi assegnati ai referenti medesimi nonché il tipo e il modo dell'azione implicata (procedimenti, modalità relazionali, ecc.).
Gli esempi riportati consentono, pertanto, di pervenire ad una conclusione operativa: è necessaria un'analisi di fattibilità organizzativa.
La fattibilità organizzativa contiene i percorsi operativi/procedurali implicati dal testo normativo. Essa, pertanto, va esplicitata in sede di drafting attraverso una precisa mappatura dei referenti/agenti implicati, delle facoltà/adempimenti enunciati, delle modalità organizzative e dei tempi previsti per le azioni rappresentate.
A titolo di esempio proponiamo un'esercitazione condotta dal gruppo di lavoro coordinato da chi scrive, nell'ambito del Piano di comunicazione istituzionale elaborato per il Ministero delle Finanze tra il 1992 e il 1993 (10).
Una dimensione pragmatico-operativa diversa, orientata sui comportamenti specifici del cittadino, deriva dalla griglia degli adempimenti operativi che segue, elaborata nel medesimo contesto di studio.
L'uso di schemi/griglie di fattibilità organizzativa sul modello di quelle proposte può essere, dunque, presa in considerazione nel drafting, quale schema-guida all'azione istituzionale/amministrativa, anche ai fini di valutare l'onere organizzativo-economico implicato dalla disposizione.
4. Conclusioni
Le conclusioni di questa relazione rimandano a quattro possibili soluzioni migliorative del drafting normativo:
a) una definizione chiaramente distintiva dei tipi di testo/macroatto normativo sulla base delle variabili proposte: formula esercitiva, tipo di testo, soggetto enunciante, tratti distintivi;
b) la predisposizione e l'applicazione di una lista di controllo linguistico-pragmatico relativa agli atti/implicazioni/malformazioni pragmatiche del testo normativo;
c) l'elaborazione (in sede di drafting e successiva) di schemi/griglie di fattibilità organizzativa che specifichino destinatari/referenti del testo/macro-atto normativo, le azioni/facoltà implicate per essi, le modalità delle stesse;
d) la costruzione di schemi/griglie operative per gli adempimenti del cittadino, ad uso dell'amministrazione e dei cittadini stessi, per favorire l'esercizio reale del loro diritto all'informazione.
Queste indicazioni sono suscettibili di configurare banche dati di 2o livello utili ad una consultazione pratica, ai fini organizzativi, difficilmente attuabile sui testi normativi attualmente disponibili.
Le conclusioni definitive a chi di dovere.